10月2日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見》（下稱《意見》）出臺(tái)，規(guī)定“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”，這意味著地方融資平臺(tái)將面臨一次重整洗牌。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，地方融資平臺(tái)公司未來的方向，應(yīng)向市場化轉(zhuǎn)型或以市場化思維經(jīng)營，還可以通過與社會(huì)資本合作（PPP模式）走混合所有制之路。
轉(zhuǎn)型在即
審計(jì)署報(bào)告顯示，截止到2013年6月，全國共有7170個(gè)融資平臺(tái)公司。經(jīng)歷了一年多發(fā)展之后，有媒體報(bào)道，地方融資平臺(tái)公司已突破萬家。新規(guī)一出，失去了向地方政府“輸血”功能的融資平臺(tái)公司，將何去何從？
《意見》要求，明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉債，不得通過企事業(yè)單位等舉借。
“這個(gè)文件出來之后，預(yù)示著融資平臺(tái)公司將加快轉(zhuǎn)型。”中誠信國際信用評級(jí)有限公司政府與公共融資評級(jí)部高級(jí)分析師總經(jīng)理李燕對《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者表示，從2010年起，各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)就不斷出文對融資平臺(tái)的資產(chǎn)注入、債務(wù)規(guī)模、募集資金用途、財(cái)政資金占比以及地方財(cái)政的應(yīng)收款項(xiàng)等方面進(jìn)行規(guī)范。
華夏銀行武漢分行一位研究人員在接受《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者采訪時(shí)表示，對于地方政府融資平臺(tái)公司的發(fā)展態(tài)勢，主要有三類：一類是專業(yè)化運(yùn)營企業(yè)，如交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類、園區(qū)建設(shè)類、保障性安居工程，具有專業(yè)資質(zhì)或者專業(yè)化運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)；一類是綜合性投資公司，如國有資產(chǎn)公司；一類為單純?nèi)谫Y類平臺(tái)企業(yè)，如城投公司。
“個(gè)人認(rèn)為，前兩類平臺(tái)企業(yè)可以按照市場化運(yùn)作機(jī)制，強(qiáng)化自身的經(jīng)營實(shí)力與市場競爭實(shí)力，通過引入社會(huì)資本逐步發(fā)展成為市場化經(jīng)營主體。”上述銀行人士說。
對于城投公司類的融資平臺(tái)，該銀行人士建議，政府部門要積極支持企業(yè)通過各種渠道如引入社會(huì)資本、專業(yè)資源等方式逐漸向市場化轉(zhuǎn)型。盡量避免通過破產(chǎn)方式逃避債務(wù)，因?yàn)橐坏╅_啟平臺(tái)破產(chǎn)的潘多拉魔盒，會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，并形成逃廢債的示范效應(yīng)，破壞社會(huì)信用體系。
另一方觀點(diǎn)則認(rèn)為，未來地方融資平臺(tái)將側(cè)重國有資產(chǎn)的保值增值。“完全依賴地方政府單純進(jìn)行公益項(xiàng)目建設(shè)的平臺(tái)公司已經(jīng)很少了，未來會(huì)更多向國有控股公司的方向發(fā)展。”李燕在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說。
“未來平臺(tái)公司的職能轉(zhuǎn)換將加快，以運(yùn)營經(jīng)營性國有資產(chǎn)為主。”李燕認(rèn)為，政府在衡量企業(yè)收益、管理以及資本運(yùn)作實(shí)力等方面，應(yīng)以市場化主體的思維看待，這較之前通過融資平臺(tái)舉債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完成政府性任務(wù)的職能而言，會(huì)有很大差異。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇則對本報(bào)記者表示，隨著地方舉債規(guī)模的收縮和受限，未來地方融資平臺(tái)將重點(diǎn)以民生項(xiàng)目為主，商業(yè)性項(xiàng)目由PPP模式承擔(dān)，兩者職能定位明晰。
對此，中國國際經(jīng)濟(jì)信息交流中心信息部部長徐洪才在接受《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者采訪時(shí)表示，新規(guī)規(guī)范地方政府債務(wù)管理，通過發(fā)債融資并納入預(yù)算口徑管理，旨在規(guī)范地方政府量力而行，限制債務(wù)盲目擴(kuò)張，政府不再為融資平臺(tái)兜底擔(dān)保，降低了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
徐洪才表示，在斷送了地方融資平臺(tái)的“輸血”功能的同時(shí)，通過發(fā)行地方債和與社會(huì)資本合作是在真正營造“造血”功能。
向混合所有制轉(zhuǎn)身？
《意見》規(guī)定，推廣使用政府與社會(huì)資本的融資模式。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。
“這是國有資本的重新布局。”徐洪才認(rèn)為，通過規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，收縮債務(wù)融資規(guī)模，強(qiáng)調(diào)政府職能有所為有所不為。
“引入社會(huì)資本成立特別公司將可能減輕地方政府融資壓力，此類公司與城投公司應(yīng)該有著明顯的區(qū)別，否則存在的意義將打折扣。”上述銀行人士也表示。
對于PPP模式特別公司的業(yè)務(wù)方向，該人士對本報(bào)記者表達(dá)了自己的看法，首先，要保證資本多元化，相關(guān)利益主體增多，有助于規(guī)范該類公司的法人治理結(jié)構(gòu)；其次，該類公司應(yīng)具備重點(diǎn)建設(shè)和經(jīng)營的主業(yè)，更重要的是，要有現(xiàn)金流和經(jīng)營收益，不得像城投公司僅具有融資職能；最后，如果要具備成功融資能力，還需要該公司有大量有效資產(chǎn)用做抵質(zhì)押擔(dān)保，而不同于大部分是公益性資產(chǎn)的城投公司。
值得關(guān)注的是，《意見》規(guī)定，政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。
徐洪才表示，這意味著政府對平臺(tái)類投資將不再承擔(dān)隱性擔(dān)保，而是承擔(dān)有限責(zé)任，逐步消化風(fēng)險(xiǎn)。
失去了地方政府的庇護(hù)，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型方向何在？接受本報(bào)記者采訪的專家均表示，地方融資平臺(tái)有可能作為PPP模式參與方進(jìn)行合作，轉(zhuǎn)制為混合所有制。
“有轉(zhuǎn)制的可能。”徐洪才認(rèn)為，以融資平臺(tái)具有的存量資產(chǎn)為基礎(chǔ)，通過出售現(xiàn)有資產(chǎn)、股份或股轉(zhuǎn)債、資產(chǎn)證券化等手段盤活存量，同時(shí)，通過PPP模式適度引入增量，用于在建項(xiàng)目的后續(xù)融資。
徐洪才分析，按此邏輯，國企背景的融資平臺(tái)公司將通過改革實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作，通過收購兼并、債務(wù)重組和金融創(chuàng)新手段，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)多元化，完成混合所有制的華麗轉(zhuǎn)身。
郭田勇強(qiáng)調(diào)，即使是混合所有制轉(zhuǎn)型后，在融資過程中負(fù)債主體仍是社會(huì)資本的一方，政府不再對轉(zhuǎn)制后的企業(yè)兜底擔(dān)保。
徐洪才表示，以前融資平臺(tái)是壟斷企業(yè)，依托政府背景存在機(jī)制僵化的弊病，當(dāng)前處于經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”特點(diǎn)之一是處于前期政策消化期，以此改革契機(jī)在現(xiàn)有平臺(tái)引入社會(huì)資本，激發(fā)其潛在的活力和潛力，同時(shí)，這也將增強(qiáng)融資平臺(tái)的償債能力，對妥善解決存量債務(wù)也將形成保障。
“過去政府是演員，在唱獨(dú)角戲，存在角色錯(cuò)位，未來政府是導(dǎo)演，職能是為各方搭臺(tái)唱戲。”徐洪才這樣比喻PPP模式中地方政府發(fā)揮的作用，即通過引入社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，通過引入有競爭力的投資者，以改革和創(chuàng)新提高活力，根據(jù)償債能力量入為出，使債務(wù)回歸理性。
